（三）费改税方案框架

费改税工作必须在积极、稳妥的前提下，理性决策、精心设计、逐步过渡、分步实施。具体可分为近期目标和中期目标两步走。可以作为近期改革目标的有社会保障税、教育税、燃油税三个税种。可以纳入中期费改税目标的有：将环境保护费、超标排污费等五种收费改为环境保护税；将城建费、河道养护费等九种收费改为城市维护建设税；将证券市场监管费、期货市场监管费等两种收费适时开征证券交易税；将棉花价格调节基金、副食品价格调节基金等五种基金改为社会福利税，或并入相关税基征税，不再设税种；将矿产资源补偿费、无线电管理费等11种收费并入资源税；将电力建设基金、散装水泥专项基金等九种收费改为基础设施建设税，或建立专项投资基金，并设立 《投资基金法》；将外商投资土地使用费、土地管理费等四种收费并入土地使用税；将城市开发收取的各种城建配套费用并入固定资产投资方向调节税。

第五节债务收入

一、公债的概念和特点

（一）公债的概念

公债是国家以债务人的身份，采用国家信用的方式，向国内外筹措资金而取得的一种债务收入。公债的举债主体是国家，国家是指政府机构，政府是国家政权的代表，国家的债务就是政府的债务。通常，政府可以分为两个层次，一是中央政府，二是地方政府。这两个层次的政府有一定的相对独立性，它们要编制各自的预算。因此，一般把中央政府发行的债券称为中央政府债券，或国家债券，简称国债，而把地方政府发行的债券称为地方政府债券，简称地方债。

（二）公债的特点

1.有偿性

有偿性是指通过发行公债筹集的财政资金，政府必须作为债务如期偿还。并且还要按事先规定的条件向认购者支付一定数额的利息。公债是政府发行的债券，由政府承担还本付息的责任，是国家信用的体现。

2.自愿性

自愿性是指公债的发行或认购建立在认购者自愿承购的基础上。认购者买与不买，购买多少，完全由认购者自己根据个人或单位情况自主决定，国家不能指派具体的承购人。

3.灵活性

灵活性是指公债发行与否以及发行多少，一般完全由政府根据国家财政资金的丰裕程度灵活加以确定，不必通过法律形式预先加以规定。

公债的三个特征是一个紧密联系的整体，公债的有偿性决定了公债的自愿性，因为如果是无偿的分配形式就不会是自愿认购。公债的有偿性和自愿性，又决定和要求发行上的灵活性。只有同时具备三个特征，才能构成公债。

二、公债的作用与结构

（一）公债的作用

1.弥补财政赤字

2.筹集建设资金

3.调节经济。

（二）公债的结构

公债的结构是指一个国家各种性质债务的互相搭配以及各类债务收入来源的有机组合。实践中比较重视的公债的结构有以下五种：

1.期限结构

2.利率结构

3.种类结构

4.持有者结构

5.公债结构的优化

三、国家债券

国家债券是中央政府根据信用原则，以承担还本付息责任为前提而筹措资金的债务凭证。通常国家债券简称为国债。

（－）国债的分类

1.按偿还期限分类

按偿还期限分类可分为定期国债和无期国债，定期国债又可分为短、中、长期国债。短期国债一般指偿还期限为1年或1年以内的国债；中期国债是指偿还期限在1年以上10年以下的国债；长期国债是指偿还期限在10年或10年以上的国债。

2.按资金用途分类

按资金用途分类可分为赤字国债、建设国债、战争国债和特种国债。赤字国债是指用于弥补政府预算赤字的国债；建设国债是指发债筹措的资金用于建设项目；战争国债专指用于弥补战争费用的国债；特种国债是指政府为了实施某种特殊政策而发行的国债。

3.按计量单位分类

按的计量单位为标准可以将国债分为货币国债、实物国债和折实国债。货币国债是指以货币为计量单位发行的国债，可以分为本币、外币、黄金三种；实物国债，是指以实物为计量单位发行并以实物还本付息的国债；折实国债，是指以若干种类和数量的实物作为综合计量单位，折合市价发行国债并归还本息。在现代社会，绝大多数国债属于货币国债，实物国债已非常少见。

4.按可否流通分类

按可否流通分类可分为可转让国债和不可转让国债。可转让国债是指可以在流通市场上交易的国债；不可转让国债是指不允许在流通市场上交易的国债。

5.按地域分类

按地域分类可分为内债和外债。内债是指在国内筹措资金而发行的国债；外债是指在国外筹措资金而发行的国债。

6.按利率变动情况分类

按利率变动情况分类可分为固定利率国债和浮动利率国债。 固定利率国债是指利率在公债发行时就确定下来，不管今后市场利率和物价水平如何变动，国债利息都按原定的利率来支付的国债；浮动利率国债是指利率事先不确定，随着市场利率和物价水平的变动而变动的国债。

（二）我国的国债

建国以后我国国债发行基本上分为两个阶段，50年代是第一阶段，80年代以来是第二阶段。

50年代我国发行过两种国债：一种是1950年发行的人民胜利折实公债，这种公债的募集与还本付息，均以实物为计算标准。另一种是1954年至1958年发行的国家经济建设公债，一共发行了5次。在60年代和70年代，我国停止发行国债。

在80年代以来的第二阶段中，我国国债发行规模的变化又经历了三个阶段：第一阶段是1981-1990 年，年均发行额仅为39.5 亿元，占同期财政收入规模很小。第二阶段是1991-1993 年，从1991 年期发行规模第一次跃上了200 亿元的台阶，年均发行额大体在303.1 亿元左右。前13 年的发行总量为1304亿元。应该说，这一时期的国债总量问题并不突出。第三阶段是1994-1996 年，1994 年国债的发行额首次突破了1000 亿元大关，实际发行额为1028.6 亿元，比上年的395.6 亿元剧增了260%。1995 年发行规模继续扩大，突破了1500亿元，1996 年更是达到了1847.7 亿元，又比上年增长了近30%。1998年至今。为拉动内需和应对亚洲金融危机对中国经济的冲击，为了保持一定的经济增长，我国实行了积极的财政政策，扩大政府投资，国债发行量陡升，导致1998年国债发行额高达3310.93亿元，比上年增长了33.7%.此后国债年发行量就一直节节攀升。进入21世纪以来，国债的发行规模几乎呈几何级数增长，远高于同期财政收入年均增长速度和GDP的年增长速度。2003年国债发行总量达到6355亿元，创下国债发行总量的新高。

从1981年至今，我国发行的国债品种有：国库券、国家重点建设债券、国家建设债券、财政债券、特种债券、保值债券、基本建设债券、转换债券。

四、地方政府债券

地方政府债券是由地方政府发行并偿还的债券，简称地方债券，也可以称地方公债或地方债。地方政府债券是地方政府根据本地区经济发展和资金需要状况，以承担还本付息责任为前提，向社会筹集资金的债务凭证。筹集的资金，一般用于弥补地方财政资金的不足，或者地方兴建大型项目。在许多国家，地方政府债券不同程度地受到中央政府的限制，因此在一定程度上限制了地方政府债券发行的自由度。在我国，50年代曾经有东北生产建设折实公债和地方经济建设公债，但目前还缺乏正式的地方政府债券。

地方政府债券可以分为一般责任债券、收入债券、混合及特种责任债券三种。

五、国债的发行

国债的发行，即国债出售、认购的过程，是国债运行的起点和基础环节。

（一）国债的发行条件

不管国债的种类如何，都必须经历一个推销的过程。推销的顺利与否取决于一系列的条件。政府在推销国债时，首先面临的一个重要问题便是国债发行的一些基本条件，如债券的票面额、发行价格、利息率等的规定。国债的发行价格应力争等于或接近票面价值，即要力争平价发行，而避免按低于票面价值的价格发行；国债的利息率应当参照金融市场利率水平、政府信用状况和社会资金供给量等因素加以确定，同时还要考虑到政府在不同时期执行的经济政策的需要。

（二）国债的发行方式

1.竞价投标法

竞价投标法又称公募拍卖方式，是一种在金融市场上通过公开招标发行国债的方式。实践中，具体的拍卖方式很多包括以下几种：（1）价格拍卖。（2）收益拍卖。（3）竞争性投标。（4）非竞争投标。

2.间接发行法。

间接发行法又称银行承受法，是指政府将公债发行数额、发行价格、发行费用等条件与金融机构协商，先由金融机构将政府发行的公债全部承购下来，再转向社会销售。如果不能把全部承销的公债转售出去，其余额部分由金融机构自行承担。

（三）国债发行价格

1.平价发行

平价发行是指国债发行价格和国债票面价值大体相同，发行收入的数额与以后偿还的本金数额相等。平价发行的前提条件是国债利率与市场发行利率相等。

2.折价发行

折价发行是指公债发行价格低于国债票面价值，而偿还本金时却要与票面价值相等，即发行国债得到的收入要少于将来还本的数额。折价发行的前提条件是国债发行利率低于市场利率。在这种情况下，只有折价发行以弥补投资者所造成的损失，否则国债就难以发行。

3.溢价发行

溢价发行是指国债发行价格高于国债票面价值，而偿还本金时却只需按票面价值支付，即发行国债得到的收入要高于将来还本的数额。溢价发行的前提条件是国债发行利率高于市场利率。投资者虽然用较高的价格购买面额较低的国债，但由于可以得到较一般投资项目更多的利息收入，则本金上的损失可以由利息的额外收入得到补偿。

六、国债负担与国债限度

（一）国债的负担

1.国债认购者的负担

国债作为认购者收入使用权的让渡，尽管这种让渡是暂时的，但也会对他的经济行为产生一定影响，从而造成一定负担，虽然国债到期后还本付息会给认购者带来报偿，最终抵消负担，但就国债发行和认购环节而言，国债对其认购者造成的负担是客观存在的，因此，国债发行必须考虑认购者的实际负担能力。

2.政府即债务人的负担

政府借债是有偿的，到期要还本付息，是一种预期的财政支出。因而政府借债的同时，也对自身形成一定的公债负担。所以，政府借债必须考虑偿还能力，量力而行。借债是要还的，如果还不了，将会使各级财政背上沉重的债务负担。

3.纳税人负担

如果将利息与本金合并计算，那么由于每一笔债券都要支付利息，所需要发行的债券会越滚越大。国际上通行的做法是发新债还旧债，按照这种方法来偿还国债，则可能有一笔债务是终生不用偿还的，这会影响政府的信用。不论国债资金的使用方向如何，效益高低，当政府以新债还旧债的方式难以继续时，最终还是要用税收来还本付息，对纳税人造成负担。。此外，从长远来看，由于一些国债偿还期限长，使用效率低下，不仅形成当前的一种社会负担，而且可能转化为下一代甚至几代人的负担，因此，必须注意提高国债的使用效率，为后代积累更多财富。

（二）国债的限度

国债的限度是指国家债务规模的最高额度或国债适度规模的问题。由于国债会对当前以及未来形成一定社会负担，因此，国债必须有一定的限度。否则，债务规模过大，还本付息的压力会导致债务规模进一步扩大，最终造成财政收支的恶性循环，出现债务危机。

1.国际上衡量国债限度的主要指标

①国债负担率=累积国债余额/ 年度国内生产总值 (警戒线是 20%)

②借债率=当年国债发行额/国内生产总值(警戒线是 3%-10%)

③国债依存度=当年国债发行额/财政支出 (警戒线15%--20%)

④偿债率=当年还本付息额/当年财政收入 (警戒线是8%--10%)

前两个指标是着眼于国民经济大局,而后两个指标则是从财政收支的角度来考察国债规模。

2.国债限度的理论分析

一国的债务规模一般包括历年累积债务规模，当年发行的国债总额和当期需还本付息的债务总额三个层次。从理论上说，国家财政支出的需求压力和偿债能力、居民的收入和储蓄水平以及国内生产总值规模和国债的收益率高低都是制约国债发行规模的重要因素。因此，确定一国的国债限度，必须考虑该国认购主体的负担能力和政府的偿债能力。国家确定国债限度，往往从当年发行额和到期需偿还额两方面入手，通过衡量国债负担率、偿还能力以及债务依存度三个指标，实现对国债总规模的控制，以防止债务危机。与此同时，通过优化国债使用的方向和结构，提高国债使用效率，从而提高经济效益和社会效益，使认购者的应债能力和政府的偿债能力增强以提高国债的限度。

债务依存度指财政支出依靠债务收入来安排的程度。我国的债务依存度是非常之高的, 1998年中央财政债务依存度高达71.12%, 几乎高出日本、美国和英国的3～10倍。目前各发达国家的债务依存度一般在10～23% 之间, 日本政府即使在财政最困难时期, 债务依存度最高的年份也不过是37.5%。

我国近些年由于国债规模的膨胀，加上新发国债期限较短，还本付息的支出负担日益沉重，偿债压力会进一步扩大，今后一段时间还要面临偿债高峰的问题。在我国国债负担率较低，国债依存度较高，中央财政困难不能得到根本扭转的背景下，就不得不利用发新债来还旧债，后果是使国债规模越来越大，就会极大地加剧国债的规模风险。尽管我国国债规模从应债能力角度看还具有一定的发债空间，但从偿债能力角度看则具有不容忽视的风险。