对“小城镇”有不同的界定，通常是指“建制镇”，也有时将集镇包括在内或泛指所有乡镇。1978年底我国有建制镇2173个，1999年底增加到19756个，平均3万多农村人口拥有一个建制镇。居住在镇区的人口1998年底为1.7亿人，其中非农业人口1.25亿人。在建制镇以外，全国还有近3万个集镇，居住人口5000多万人。 

近20年来，建制镇数量的年均增长速度是改革开放以前的2.5倍；镇平均人口规模增长了2.2倍；近10年吸纳农业富余劳动力约1亿人。但是，发展中也存在问题，主要是规模仍然偏小、规划起步晚、基础设施落后、管理力度不够、经济动力不足、政策不配套等，被称为“低”、“小”、“散”、“弱”、“慢”。针对突出矛盾，一些省、市的小城镇综合改革试点着重对县域布点和村镇建设重新规划、调整。 

1.撤并乡镇和村庄，提高集聚程度。这项工作在省、地、县、乡4级行政区规模上都有试验。 

调整区划、撤并乡镇作为建设小城镇的成功经验，正在加以推广。目前全国有18个省、自治区、直辖市进行或准备进行较大范围的撤并乡镇工作。 

民政部正在修订1984年颁布实施的设镇标准，人口规模和经济发展水平等指标要求将大幅度提高。从全国看，提高集聚程度确有必要。第一次全国农业普查数据显示，1996年全国16216个建制镇平均每镇人口4518人。镇区人口4000人以下的占65％。镇区人口1万人以上镇的虽然仅占小城镇总数的8.4％，但占镇区人口总数的36％，占非农人口总数的40％。建设部的数据显示，1998年全国县城以下建制镇、集镇和村庄的平均人口规模分别为6418人、2023人、229人。平均用地规模分别是95.8公顷、32.2公顷、3.9公顷。村镇规模与人均用地存在一定反比关系。 

相关的思考：一是设镇和镇升格为市有全国统一的标准和审批程序，但是在撤并乡镇方面还缺少统一的法规依据。撤并决策多出自一届市县级政府，有可能出现不同程度的短期行为或盲目性。乡镇撤并适合由哪一级统筹值得考虑。 

二是撤并乡镇和村庄作为一种行政推动方式，会产生可观的经济社会成本，如果在条件不具备时“揠苗助长”， 反而会抑制经济活力。小城镇建设中应当尊重市场主体的选择，主要靠利益机制吸引生产要素流向城镇。 

三是现存乡镇有着长期历史沿革，撤并乡镇过程中涉及地界、资产、负债、人事、机构等复杂事项，乡镇居民和村民切身利益受到多种影响，需要重视撤并工作和社会稳定的关系。尤其是目前乡镇政府和村级集体组织负债较普遍，如果因撤并变成无头帐，可能造成严重后果。 

2.抓紧制订城镇建设规划，弥补薄弱环节。各级地方政府普遍强调，城镇体系规划和建设规划是发展小城镇的龙头；在经济扩张较快的城镇，规划又是薄弱环节，更有必要抓紧制订。小城镇规划一般包括城镇化发展速度、县（市）域城镇体系、城镇自身建设等方面内容。 

城镇化整体速度目标多出自省一级。 

全面制订分层次的城镇体系规划是近期省、市、县级政府发展小城镇工作的重点。规划中具有共性的特点：一是从省一级到一般镇，4－5个层次都强调各自的整体性，层层规划；二是把扩大建成区规模作为一项重要内容；三是对城镇街区设施和建筑物布局规划较细，涉及社会发展内容时比较笼统；四是有模仿大城市格局的倾向，对联系本地及本镇的特点、条件重视不够。 

各地提出的规划原则和经验主要有：第一，建设要有章法，“统一规划，合理布局、科学论证、综合开发、配套建设”。 

第二，不留历史遗憾，“高起点规划，高标准建设，高效能管理”。 

第三，加强后续管理，“规划一张图，审批一支笔，建设一盘棋，管理一个法”。镇域规划不仅包括城镇，也包括农村，如村庄布点规划、农田保护规划等。 

第四，在实施规划方面，一是机制创新，提出“设施共建，资源共享，环境共保”的原则，面向社会筹集建设资金。二是量化指标。三是突出领导责任。 

相关的思考：一是应防止规划工作和小城镇的发展速度脱节。各地的经济水平差异很大，规划过迟和过粗固然不行，超前和贪大求全的倾向也需注意。首先，政府部门可能为追求政绩产生浮夸，有的镇建成区仅有1万多人，规划面积达到15平方公里。镇与镇之间还产生攀比，经济实力雄厚的小城镇，热衷于规划建设投资数千万元的体育馆、、公园和投资上亿元的医院，但由于人口规模过小，很难充分利用。山东省某镇医院日门诊量最少时仅8人次。其次，难免浪费财力。一些乡镇的发展缺乏经济基础，规划完成后即束之高阁，几年后再重新做过，而仅一个沙盘即需20万元。再者，以县域为单位规划城镇布局，缺少宏观合理性，大县重点规划发展3－6个镇，小县发展1－3个镇的设计往往脱离了生产要素集聚和流动的客观要求。最后，预留的发展空间普遍偏少。 

二是应注意政府行为过度的问题。首先要防止急功近利倾向，目前由新规划引起的大拆大建比较多，背离了城镇发展的渐近性规律。其次要防止新增政企不分弊端，小城镇建设引入市场机制时涉及较多公共部门，还需要抓紧事业单位的配套改革。再次要减少政出多门现象，目前土地、交通、电力、邮电、市政等管理部门往往缺少协调。 

三是城镇规划需要更好地体现法治原则。首先，规划中切实提高科学技术规范的地位和约束力。其次，重视规划的法律稳定性，避免一换班子就换规划的体制弊端。再次，除了倡导专家论证制度外，还需要有来自社会的意见渠道和民主监督机制，以防范专家意见受制于部门利益。增加公开性也有助于使规划获得居民的广泛支持。九届人大四次会议期间,有代表提出,要用民主的观点建设小城镇。 

深化户籍制度和土地管理制度改革 

小城镇的兴起是农村经济社会变革的一个大趋势。部分农民脱离土地从事非农产业，既是追求自身利益的理性选择，又起到沟通城乡经济，加快农村发展的作用。1999年全国农村从事非农产业的就业人数已达到1.38亿人，占农村劳力比重为29％左右。为了吸引他们进入城镇，各地从实际出发，进行制度改革和试验。有些新的制度已酝酿成熟，正在陆续出台。 

1.户籍制度和相关的福利制度、计划生育制度的调整。1997年6月国务院批转公安部的《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》，放宽了农民移居小城镇的限制条件。在两年期间，试点镇共办理小城镇户口54.4万人，平均每镇1400余人。户籍改革确立的主要原则：一是坚持自愿；二是以户为单位；三是严格把握落户条件和审批程序。农民落户小城镇的基本条件是:在城镇有合法固定住所；有稳定的职业或生活来源。有些地方还要求居住期满一年或两年。各省抓的试点镇户籍改革也已经铺开,例如浙江省”九五”期间共有40余万农民转为小城镇户口。 

农业人口转为非农业人口的主要方式，一种是被划入城镇建成区或城市近郊区的村庄，凡符合条件的村民一次性集中转为城镇户口；大致包括三种户型：本地农户、自理口粮户、外来的长期暂住户。第二种是农民家庭自发迁移落户到小城镇。在政策操作上，有三种划分：投资性、技术性和劳务性的移居。投资性移居在东部地区的条件一般是投资10万元以上或购买商品房80平方米建筑面积以上，可以办理本人及随同生活的直系亲属户口迁移。技术移居一般是指具有大专以上学历的人员，在本地就业者可以优先落户。劳务移居方面，本地人（本县、市）和外来农户受到不同对待。目前，各地政府对吸引本地农户进入小城镇比较积极，因为有利于提高当地人均收入水平。在收取落户费或增容费方面情况不一，2000年后省一级的户籍改革文件一般都规定取消落户小城镇的收费，但仍有不少县（市）在办理小城镇户口时继续收取或变相收取增容费。 

农民落户小城镇后，按有关文件规定可享受与当地城镇居民相同的福利待遇。包括子女就近入学不得加收费用；符合条件参军者享受城镇户口军人优抚待遇；在企业招工时有相同就业机会;失业者享受失业风险津贴和最低生活保障待遇等。但由于小城镇的社会保障项目普遍不全，实际上更接近农村以家庭保障为主的状况，所以小城镇户口附带的福利很少。近年有些经济基础好的小城镇开展了某些社会保障项目。 

农民转为城镇户口以后，多数地方在计划生育政策上规定了一个过渡期，有条件地执行原在农村的生育指标。也有的地方规定农民落户小城镇后原计划生育政策不变。 

相关的思考：一是小城镇户籍作为介于乡村与城市之间的过渡，还是等同于的城市户籍制度？一些地、县级城市已出台新的户改措施，还有的城市在酝酿以身份证管理取代户籍制度。如果想让小城镇加快人口聚集，似应有比城市更低的门槛。 

二是随着户籍管制放松和城市社会福利的减少，有相当部分农民尤其是城郊农民不愿转为城镇户口，以使承包地、宅基地和“二胎指标”更为保险，如何用利益机制引导这部分农民脱离农村，是一个现实难题。 

三是跨省流动人口中打工者占大多数，但是小城镇对外地劳务移民基本未开放。“固定职业和住所”的条件若在操作中不加放宽，取消居住年限和数量指标没有多大实际意义。能否实现普通民工的迁移是小城镇发展的关键因素。 

2．农民承包土地流转和城镇建设用地制度的调整。尽管原户籍改革试点政策规定进镇落户的农民不再保留原承包地和宅基地，实际上多数小城镇户籍改革都作了变通：务工经商的农民落户小城镇，原承包土地使用权可以保留不变，允许自由转让、转包或转租，同时承担相应农业义务。对本人要求放弃的土地，由村委会收回，原农户也不再承担农业义务。进镇农户原有的宅基地也予保留,有些地方允许农民带退宅还耕指标进入小城镇，置换一定的住宅面积。新的政策精神肯定了上述做法，即原农户可以保留土地使用权并允许流转。 

小城镇建设用地，由国土资源部和省一级实行调控。主要政策精神，一是切实保护耕地。二是城镇规划体系中要包括土地利用总体规划。三是深化土地使用制度改革，建立多元化的土地市场。四是建立完善的产权管理制度。五是确立具有约束力的土地收益分配机制。六是改革土地管理制度，探讨垂直管理模式。 

保护农业用地的主要政策,一是促进土地集约利用。二是在规划指导下推行土地整理。三是实行土地用途管制制度。四是实行耕地占用与开发、复垦挂钩，力争耕地总量动态平衡，节省宅基地指标用于小城镇建设。目前工作力度比较大的是建立基本农田保护区和开展土地整理工作，改地造田。 

土地有偿使用和招标拍卖已作为小城镇试点的一条重要经验，同时强调要走集约用地的道路。土地有偿使用收益的地方留成部分一般由镇级财政作为建设资金。1999年全国城镇以招标拍卖方式获得土地出让价款114亿元，其中云南省占35亿元，其经验是严格控制土地供应总量。四川省1994年确定的301个试点镇，到2000年平均每镇聚集土地收益600万元。 

在小城镇建设中，盘活土地存量的经验之一是用好市场竞争机制。再一条经验是用好利益诱导机制,大瑶镇政府设置开田奖励基金对拆迁腾地户进行补偿,1999年在三个村拆除进镇农民旧宅56户，整理出优质耕地200亩。进行土地整理、权属兑换和地类置换，既解决了建设指标难题，又净增了耕地面积。 

总体上看，小城镇建设中土地问题较复杂，矛盾十分突出。我国土地法对集体土地转为非农业用地有严格限制，但土地流转经常以“变通”方式进行。主要有：（1）土地租赁。此类方式最常见。从农民集体的角度看，征地补偿费一般每亩2万至3万元，不足以弥补利益损失，所以他们更愿意长期出租土地获利。（2）以联营、入股、租赁房屋为名，行土地转移之实。按土地管理法第六十二条规定，可以理解为允许房屋流转。但农民房屋流转后土地收益难以剥离，因此房屋流转中包含土地收益。在城乡结合部宅基地超标严重，这方面的政策和管理滞后很突出。（3）集体组织或个人私下有偿转让土地。受利益驱动，政府和集体组织行为中存在大量的违法征地与租地现象。一种是村支部记、村委会主任与乡镇签订合同将集体土地租售。再一种是村干部代表集体直接租地给企业。 

土地租售失控的原因，首先，土地管理法中的权属规定与农村实际情况有一定距离。其次，我国土地的特殊所有权与市场对接时存在制度性障碍，所有者权利和使用者权益都缺少保障。再次，外部监管薄弱，查处腐败不力。 

相关的思考：一是农村土地征用制度和有偿转让制度共存，成为侵占耕地的刺激因素，地方政府通过“低价征用，高价出让”可获取暴利。当届政府和集体组织既然有机会将数十年的土地租金变现，就设法以各种名义征用、出租农民土地，使部分无地农民陷入流民境地。土地不仅是农民的生产资料，也是农民赖以生存的唯一社会保障条件。因此小城镇建设用地不宜效法大城市建设征地和补偿方式，需要调整土地产权及收益分配制度。应该使脱离土地的农民至少在一代人内保有原土地使用权收益。国土资源部已经提出，小城镇建设中“对按规划拆旧建新、提高土地使用效率的，可以允许原土地使用者分享小城镇发展带来地价上升的部分利益”。这一政策精神有必要扩大到宅基地以外的农地。浙江省正在探索集体土地资产管理的新制度：对城镇建成区内大部分农民已转户的行政村，以社区股份合作制形式改造村级集体组织，农民凭股权参与收益分配。萧山市临蒲镇每年对土地承包出让利益相应调整，按劳、按地分红到户，并允许继承转让。 

二是小城镇建设用地规模扩大远远高于农村人口的转移速度，建设用地增长过快，“市场刺激，行政约束”的控制方式效果不佳。实现集约型用地还需要建立和强化行政激励机制与市场约束机制。可以考虑在城镇建成区设立单位面积人口数量的考评指标来激励地方政府；在城镇建成区外对非农用地推行浮动年租制，抬高占用耕地的成本。 

三是国土资源部提出在省一级实现建设用地占补平衡的要求，但是耕地稀缺的东部省份往往建设用地需求量大。如果沿海省份的经济容量能够吸纳外省人口迁移定居， 似应该有一个“ 人口换土地”的政策，不必强求按省平衡。 

四是只有使农民的土地收益能够合理地转向价值形态，才可能实现农村人口向城镇加快转移，但是宅基地的买卖仍被禁止。能否适度放开需要有全国一致的政策界定。 

城镇建设和社会服务建立新机制 

引入市场机制，加快基础设施和公共服务设施的建设，是进展较快的一项改革。在社会服务和管理领域，各地按照 “小政府、大社会；小机关、大服务”的目标和“政企分开；精简、统一、效能；从实际出发，因地制宜”的改革原则，重点探索政府职能转变方式，也积累了一些经验。 

1.吸引社会投资和完善小城镇功能。在加强规划实施管理的基础上，各试点镇普遍通过以下几方面的制度创新提升小城镇建设速度： 

第一，改革投融资体制，广开门路，建立“多渠道、多层次、多元化”的城镇建设格局。按照“谁投资，谁受益”的原则，把竞争机制引入城镇建设领域。 

第二，通过土地有偿使用制度和土地增值收益筹集建设资金，在经济发达地区效果尤其明显。浙江省龙港镇较早地以市政设施费的形式进行土地有偿出让，解决了“三通一平”所需资金。鳌江镇采取“以路带房，路房结合，聚资促建”的办法，促使老城区房地产增值，同时有效地提高了土地利用率。近几年全镇共投入建设资金38.27亿元，建成区面积扩大了3倍。 

第三，基础设施和公共设施鼓励区域内共建共享，避免重复建设。对有条件放开的公共服务实行市场价格，鼓励竞争，以提高社会事业特别是文化体育卫生方面的硬件水平。 

第四，发挥政府财政资金的杠杆作用，积极落实规划，提高小城镇建设起点。 

第五，城镇建设与调整布局以及完善管理结合起来。小城镇的居民提高生活质量，不仅要依赖完备的公共设施，也离不开环境治理与镇容管理。 

相关的思考：一是社会事业和基础设施的经营实行产业化，企业所获产权和经营权应该有适当期限，以利于事业发展和引入竞争。“谁投资，谁所有”的提法用在基础设施和社会事业领域不一定合适。 

二是许多公共服务行业具有自然垄断特性,而且其用户容易产生“锁定效应”,因此需要限制垄断利润,否则会因企业的逐利性侵害公众利益并导致行业结构偏畸。有些企业以博物馆等公共服务设施的名义投资,获取优惠条件,建成后再加开或整体转为娱乐城等高消费设施,也有一定的普遍性, 需要预防。 

三是政府对公共事业的投资减少后, 如何保持其“保本微利”的原则,维护低收入者的权益,可能成为难题。例如有的地方引入社会资金建桥,投资者收取高额过桥费,社会舆论强烈不满。政府则答复说此举属企业行为,不干预。显然,公共消费的资源属性被忽视了。 

四是公共服务业属于完全内向型经济,没有创汇能力。如果引进外资过多,会给外汇平衡带来压力,要有所权衡。 

2.管理体制改革与充实小城镇政府功能。各地重点发展的小城镇, 一是县政府所在地;二是有城市雏形的建制镇，称为中心镇。(还有一种提法是把县城作为中心镇，其他有城市雏形的建制镇称为重点镇。)我国建制镇的行政管理体制接近农村而不是城市，乡镇一级目前的体制难以满足复杂的社会管理要求。小城镇改革试点中各地普遍强调,要充实镇政府职能。 

第一，强化综合服务功能。机构设置不搞上下对口。陕西、河南的一些市县提出在编制限额内小城镇可自行决定机构设置。 

第二，打破“干部、工人、农民”的身份限制，公务员公开选拔竞争上岗。 

第三，赋予中心镇更多管理职权。 

第四，加强建制镇的财政职能。试点小城镇在获得经济管理权的同时，一般都进行配套的财税体制改革，按照事权与财权统一的原则，向分税制靠拢，全国试点镇中实行分税制体制的占85％以上。 

第五，上级政府给予政策支持和资金扶持。 

第六，试点小城镇在发展指导思想上，不仅重视经济集聚、辐射功能，也注重整体现代化指标，积极创造良好的社会环境，推进各项社会事业发展和社会治安综合治理，提高精神文明建设水平。政府在开通有线电视或卫星电视，医院达到甲级一类标准，小学入学率争取100％等方面都投入较多精力，积极建设镇域社会发展中心。 

相关的思考：一是基层政府对行政职能被分割，乡镇管理职能不完善意见较大。主要指垂直领导的部门如工商、财税、城建、土地、治安等。充实乡镇政府职能的试点正在进行，在协调垂直管理部门与镇政府的权力关系方面还缺少能兼顾双方工作需要的可操作制度。 

二是多数镇级财政缺口比较大,存在较严重的负债问题,这与事权与财权不对称有关。在分税制中小城镇需要建立更稳定的税基, 扩大镇级税源,这首先是政府运转的需要。目前土地收益是县镇的一个重要财源。如果在小城镇推行分类和浮动的土地年租制，比一次性租售有利于保护耕地。另外，土地一次性租售的收益中央、省级直接与县镇两级分成有很大弊病，利益驱动下土地非农化很难控制住。 

三是小城镇的职能管理部门和管理人员行为不规范的程度值得注意。从实际监管能力出发, 应当着重从制度上削减和限制基层管理部门使用罚款手段, 从讲政治和保持社会稳定的高度整治粗暴执法及“以罚代管”弊端。此外,小城镇建设和政绩挂钩,容易诱发冒进倾向,上级政府应有监督渠道和措施,防范乱集资以及工程规模超过镇财力。 

提高小城镇的经济活力和工商业集聚效应 

小城镇的发展以经济为基础和动力。据1996年抽样调查数据，小城镇镇区居民人均纯收入3100元，比全国农村人均纯收入高出近一倍。各地综合改革试点镇都有经济发展评价指标。试点镇在经济发展方面有以下主要经验。 

1. 促进镇域经济工业化和市场化进程。镇域经济工业化和市场化既包括非农产业的发展,也包括农业的产业化。第一,将非农产业作为农民增收主渠道,继续推动乡镇企业的集中和发展。我国乡镇企业仍然保留着以村为基地的整体特征。目前分布结构是，在村落的占80％，在集镇的占12％，在县城以下建制镇的占7％，在县城以上城镇的占1％。近几年，出现了向小城镇集中的趋势。 

第二,以支柱产业和市场为依托建设工业园区。 

第三,发展区域特色经济。 

第四,主要依托商业集聚效应，走以市兴镇的道路 

第五，招商引资，借助外力求发展。 

相关的思考：一是在已经具备较强实力的地区,镇与镇之间经济的整合会不会受到行政区划的阻碍¡一些优势小城镇吸引周边镇的生产要素改变流向,会相应减少流出地的税费收入。如何让市场配置资源的功能与政府动机一致尚未解决。无论是县域经济还是镇域经济，都缺少成为合理规模经济的理由，但是现在又有自我固化的封闭力量。 

尤为不利的是,行政建制的束缚使小城镇的三次产业结构难以随经济实力而自然升级。镇人口规模与服务业中许多行业所需的分工起始条件尚有距离，产业结构的成长已经受到行政体制很大限制。浙江省的小城镇建设和经济实力都排在前列，建制镇1999年为920个，人均GDP已达1300美元，但是服务业比重仅为25％，农民来自第三产业的收入只占农民纯收入的14％。这是带有全局性的制约。此外，小城镇环境治理的成本过高，与其财力和工业规模不相称。 

二是试点镇的具体经验在面上应如何借鉴需要注意。选择试点镇一般都是经济基础较好的典型，它们享有先发展优势。但在区域内经济资源和市场容量都有限，而且市场本身就有很强的两极分化力量。动员行政力量照搬先进镇的做法，人为拉升基础条件弱的镇，无论是搞建设还是搞经济都很容易失败，使穷镇“雪上加霜”。这方面已有多次全局性的沉痛教训，说明政绩评价指标存在问题。 

三是小城镇建设中政府对集资、招商、建市场、办企业投入很大力量，但对聚集人气普遍有所顾忌，尤其不愿吸引外地劳动力来落户。“见物不见人”的发展思路值得商榷：尽管存在文化素质制约，劳动力仍然是最活跃的生产要素，他们作为消费者又是城镇经济主体。发展小城镇经济应有新的主导思想，避免也像大中城市一样出现对外来农民工的制度化歧视，从而陷入城乡两僵的泥潭。 

2.深化经济体制改革致力转变政府职能。 

第一，进行农村集体经济组织的制度创新。浙江省对农民已集中转为小城镇户口的行政村，将原集体经济组织改造成社区股份制形式。 

第二，引导乡镇企业建立现代企业制度。 

第三，鼓励多种所有制形式经济共同发展。 

第四，促进政企分开，政事分开，转变政府管理职能和管理办法;改善投资环境和企业运行环境，扶持小企业成长。在立项审批、建设用地、规费减免、水电供应、证照办理等方面提供优惠或便利。文化卫生教育等事业也在吸引民间资本的同时转变经营管理体制。一些小城镇已经试验学校、幼儿园转制为企业化经营。 

第五,积极探索建立符合小城镇特点的社会保障制度。加快培育生产要素市场，建立劳动力、资金、技术、土地、信息的市场供求新机制。这两方面的工作还有待展开。 

相关的思考: 一是部分小城镇的党政干部存在重建设轻改革的倾向。包括试点镇在内，对分指标、分项目、分资金、立规划、建市场、办园区有很大积极性，对发挥改革的动力作用则不够重视，尤其是在积极探索农村劳力转移、土地流转制度、政府职能转变等方面显得缺少后劲。 

二是改革中也有政府“越位” 现象,指令性经济的做法远未消除。有研究者调查了山东省3827个新型农村合作经济组织，其中主要通过政府干预而兴办的占21.3％；政府引导兴办的占70％，农户自发办的仅占8.7％。调查显示，前一种组织的活力明显低于后两种。在培育龙头企业、兴建各类市场、企业转制或重组、招商引资等微观经济领域,政府行为替代企业行为的现象较普遍。 

三是小城镇的投资环境优势需要由地价低等硬件条件向提供规范管理，创造良好环境过渡。进行经济和社会管理的职能部门需要力除审批和文牍弊端，体现出“管理就是服务”。目前规划和土地管理部门不协调；土地审批及管理手续繁琐；工商和税务管理不规范等，是制约小城镇经济的突出因素。此外，电力、通讯、交通、金融等垄断性强的公共部门和环保、卫生、教育等事业单位，在服务本地经济的要求下，都需要有深化改革的行动。 

作者：王远征